Non technical articles Giovanni Di Bartolomeo gdibartolomeo@unite.it

June 2004 Meno tasse o mercati efficienti per rilanciare lo Stato Sociale? G. Di Bartolomeo e M. Ottaviano* In Italia il dibattito sulla riduzione dell’imposizione fiscale è un argomento di grande attualità. La riduzione era un punto cruciale della promessa elettorale del 2001. Oggi torna alla ribalta probabilmente anche come politica di rilancio del governo in vista della prossima tornata elettorale. In quest’ottica, infatti, mentre molto si dibatte sulle modalità del taglio delle tasse (ad esempio se tagliarle dal basso o dall’alto, partendo dunque dai redditi più bassi o più alti), poco si dice sui costi potenziali di tale riforma. A tutti è evidente che ad un taglio delle tasse corrisponde un’immediata riduzione del gettito fiscale. D’altro canto, il governo evidenzia il potenziale stimolo propulsivo del taglio delle imposte come il meccanismo risolutore del vincolo di bilancio in una sorta di “meno tasse, più crescita e reddito, più entrate”. Il fondamento economico che il governo porta a sostegno di questa affermazione non è, tuttavia, molto chiaro. La “proposizione meno tasse più crescita” si fonda su due antitetici meccanismi economici alternativamente richiamati. In primo luogo, essa è giustificata in base alla considerazione secondo la quale a fronte di una diminuzione dell’imposizione fiscale si determinerebbe un consistente aumento del volume dei consumi e del reddito nazionale (per via dell’aumento del reddito disponibile) con un conseguente aumento delle entrate statali in grado di coprire i tagli. Una tale politica non è altro che espressione dell’applicazione delle politiche della domanda secondo la teoria keynesiana nella sua forma più estrema, ossia politiche della domanda rivolte a bilanciare uno squilibrio strutturale e non ciclico. Tale politica giustificherebbe i tagli dal basso, poiché i percettori di redditi più bassi hanno una propensione al consumo maggiore. Tuttavia, il supporto empirico riguardo all’efficacia e all’ampiezza degli effetti di questa manovra estrema è piuttosto debole. D’altro canto, esso viene spesso giustificato sulla base di una visione economica opposta. Una diminuzione sostanziale dell’imposizione fiscale implicherebbe un vincolo credibile nella riduzione della spesa pubblica e di conseguenza uno spostamento di risorse dal settore pubblico a quello privato. Questo spostamento dovrebbe favorire la crescita, sotto l’ipotesi di una sostanziale maggiore produttività del settore privato rispetto al pubblico. Una tale politica è chiaramente una politica dell’offerta sostanzialmente opposta rispetto alla politica della domanda keynesiana sopra descritta. Riguardo alla superiorità della produttività del settore privato rispetto a quello pubblico, nel nostro paese è tutt’altro che evidente un grande differenziale, a causa delle dimensioni ridotte delle imprese e delle strutture di mercato poco concorrenziali, ma molto legate alle rendite di posizione. Gli ultimi eventi hanno dimostrato che i grandi gruppi industriali sono più inclini a distruggere che a creare ricchezza (vedi Cirio, Parmalat). Un ulteriore segnale in senso negativo sulle possibilità di una politica di tipo Reganiano lo invia la stessa Confindustria, che sottolinea la situazione di grande difficoltà in cui vive la grande impresa. L’ultima presidenza ha tentato il rilancio dell’industria italiana attraverso un più manifesto sostegno al governo, ma tale scelta ha indebolito il potere contrattuale della stessa, che ha visto disattese diverse proprie aspettative. Diversamente la piccola impresa è alle prese con problemi di altra natura, ma ugualmente rilevanti, come la carenza di investimenti nel settore della ricerca, la difficoltà di accedere al credito, e simili. Gli studi sugli effetti di politiche dell’offerta nel contesto Italiano non sono molti. Un’eccezione è una ricerca di Daveri e Tabelloni** della Bocconi. Questi economisti hanno evidenziato come una manovra di sostegno della crescita basata sul taglio delle tasse debba fondarsi sul mantenimento del bilancio in pareggio, e quindi sul taglio della spesa, per essere efficace. I limiti dell’ambigua proposta del governo sono evidenti e nel migliore dei casi comporterebbero nel medio periodo riduzioni dello spesa pubblica e, quindi, dello stato sociale oppure incrementi della tassazione maggiori dei tagli iniziali. Queste politiche più che mirare a risolvere i gravi problemi del nostro paese (sfida con la globalizzazione, internazionalizzazione dei mercati, impoverimento e mantenimento della competitività), sembrano essere mere manovre di ciclo elettorale, che notoriamente traslano i loro costi in periodi futuri a fronte di temporanei benefici correnti. L’effetto di queste politiche populistiche ed irresponsabili in termini di perdita di occasioni e di distruzione dei meccanismi di garanzia del benessere cittadino possono essere altissimi. I problemi italiani, come sottolineato dalla maggior parte degli economisti, sono, infatti, antichi e legati a distorsioni strutturali più che all’andamento del ciclo economico e necessitano, quindi, di politiche coraggiose, che, diversamente dai tagli populistici, possono diventare impopolari. L’Italia, per mantenere la propria competitività e livello di benessere in un ambiente sempre più competitivo e globalizzato, in cui il ruolo e l’importanza economica delle singole nazioni è soggetto a mutamenti come mai in precedenza, necessita non di meno tasse, ma di riforme strutturali, che devono essere disegnate in modo da incrementare l’efficienza eliminando le sacche di distorsione. Queste politiche vanno a scontrarsi con interessi stratificati di gruppi sociali e quindi tendono a diventare impopolari e possono comportare tensioni sociali, se non ben disegnate. In quest’ottica il gettito della tassazione può fungere da strumento per rendere percorribili politicamente le riforme stesse. La vera sfida per il sistema Italia consiste, infatti, nel rendere politicamente sostenibili tale riforme. Per mantenere lo standard di benessere attuale è necessario l’abbattimento delle distorsioni, dei privilegi e delle condizioni di monopolio nei settori del: 1. Lavoro; 2. Credito; 3. Distribuzione/produzione. Le manovre di riforma in questi settori devono procedere parallelamente in modo da non creare tensioni sociali. Non si può parlare sempre e solo di riforma del mercato del lavoro, che probabilmente tra questi mercati è il settore più flessibile e meno rilevante (basti pensare al credito) per lo sviluppo. Una piano di riforma basato unicamente sul mercato del lavoro potrebbe rivelarsi la miccia per innescare un violento processo di scontro sociale in un mercato del lavoro in crisi d’identità. Attraverso la concertazione politica e la contrattazione collettiva, il sindacato si trova in una condizione dominante in grado di compensare la minor forza contrattuale dei singoli lavoratori nei confronti dei loro datori. Tale posizione è oggi, però, legata ad una carenza di rappresentatività (dal momento che il sindacato annovera tra i suoi iscritti per lo più pensionati e lavoratori prossimi alla pensione o appartenenti a fasce protette) che ha le sue origini nelle trasformazioni del mondo della produzione e nelle scelte passate dei sindacati. Mentre, dopo le recenti riforme di “flessibilizzazione” del mercato del lavoro, esiste una larga fascia disagiata di occupati e occupabili che ha difficoltà a trovare un referente istituzionale per le proprie istanze. Occorre fare in modo che il processo di flessibilizzazione nei settori produttivi e del credito proceda più velocemente per compensare gli squilibri della flessibilità del mondo del lavoro. In particolare, è opportuno rilevare che il settore del credito produce un prodotto insufficiente, di difficile accesso e inefficiente. Ugualmente, il mondo della produzione e distribuzione appare stratificato nelle mani di piccoli e grandi operatori dotati di un grande potere di monopolio, a causa dell’esistenza di cartelli, spesso sostenuti da una legislazione carente, che contribuiscono in maniera sistematica alla crescita dei prezzi, come gli effetti dello shock, dovuto all’abbandono della lira, hanno dimostrato. D’altro canto le riforme strutturali andando ad incrementare l’efficienza aumentano il benessere dei cittadini, ma riducono i redditi dei gruppi privilegiati. Interventi in tale direzione non bilanciati rischiano di provocare un’iniqua sperequazione nei redditi ed un inasprimento dei toni della dialettica sociale (soprattutto quando si parla della riforma del mercato del lavoro), scontrandosi per di più con organizzazioni e fasce sociali per niente inclini ad un ridimensionamento del proprio ruolo sul mercato e dunque tali riforme, come tutte quelle di tipo strutturale, risulterebbero affatto accettate dal corpo elettorale. Sono quindi necessarie, al fine di rendere le riforme sostenibili ed eque dal punto di vista distributivo anche nel breve periodo, politiche di sostegno alla perdita del potere d’acquisto, soprattutto per le fasce di reddito basse, vincolate a riforme di tale inclinazione. Si parla dunque di politiche volte ad accompagnare senza traumi la perdita della condizione di “privilegio” per determinati gruppi sociali. In questo senso, uno sviluppo mirato del terzo settore potrebbe rappresentare un’azione in grado di rendere politicamente sostenibili le riforme mediando tra opposti interessi. Un tipo di mix di questo genere potrebbe risultare nella: realizzazione di riforme strutturali (dunque di ampio respiro, con una proiezione di benefici nel lungo periodo) volte a perseguire: 1. Il livellamento delle iniquità sociali (conseguenza dell’odierna flessibilità del lavoro) 2. Efficienza dei mercati (quindi la possibilità di produrre beni o servizi ad un prezzo inferiore, per cui a parità di spesa sociale risulterebbe un incremento di tipo quantitativo o qualitativo dei servizi sociali) e garantire un maggiore accesso ai mercati del credito per sviluppare capitale umano e ridurre i costi delle famiglie, riguardo affitti ed acquisti di immobili, beni di primaria necessità. 3. L’aumento della protezione sociale in una chiave di lettura in linea con quella proposta nella strategia di Lisbona, troppo tiepidamente seguita nei fatti dai governi europei, come sottolineato recentemente anche dal Presidente della Commissione Romano Prodi, a dispetto delle dichiarazioni sempre più ambiziose. Negli ultimi vent’anni il Welfare in Italia ha subito innumerevoli processi di riforma di cui solo due sono state di tipo strutturale. Se ne deduce una lezione per la quale le riforme in Italia si fanno, ma non seguendo quell’approccio integrato (all’analisi dei problemi), che invece donerebbe maggiori benefici nel lungo periodo, anche per coloro che, nel breve periodo, possono sembrare penalizzati da scelte poco gradite o impopolari. In questo senso, investire sulla riforma dello stato sociale parallelamente alla modernizzazione della struttura economica rappresenta un investimento nel lungo periodo. (*) Giovanni Di Bartolomeo è ricercatore di politica economica all’Università di Roma “La Sapienza”. Manuel Ottaviano è ricercatore del Patronato ACLI presso la sede di Bruxelles. (**) Daveri F. e G. Tabellini, “Unemployment, growth and taxation in Industrial Countries”, Economic Policy, 2000, 47-101.